新环保法：有法管，真的没法办？
基层环保部门对新环保法期望很大的同时，也有些惴惴不安。他们得意于环境监察机构终于有了法律地位，却又怕没做好被追责；他们明白按日计罚、查封扣押招招制敌，却又困惑于怎么用最有效；他们担心新法堵得住环评“限期补办”的漏洞，未必堵得住施压的、说情的上级、亲朋；他们知道拘留、追究刑事责任够猛，可是有求于地方公、检、法部门的权力，用起来容易打折扣。他们迷茫，希望“上面”能尽快出台细则，明确执法程序、边界，以便做到尽职不会被追究责任；他们期待，伴随着新法的施行，基层环境执法有心无力的局面将从此成为历史……
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1现场检查能查什么？
新《环保法》第二十四条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。
新法首次明确环境监察机构享有现场检查权，同时，将被检查的单位由“排污单位”修改为“企业事业单位和其他生产经营者”。
在环境执法中，现场检查可以督促排污企业事业单位和其他生产经营者，采取措施防治污染、加强管理减少污染物排放等。从这个初衷出发，一方面立法确权，环境监察人员执法挺直了腰杆。另一方面，在刘永涛看来，现场执法还是有些痼疾，甚至是隐忧值得关注。
“在现场检查时，许多企业存在谎报生产量的情况，这让基层执法人员颇为恼火。”刘永涛说，许多排污企业常常以各种理由拒不提供相关资料（如生产记录）。对于这些企业的排污量不便监测和计量，根据环保部门的解释，执法人员想通过企业生产情况来核定其排污量。然而这些企业常常以各种理由拒不提供生产记录。执法人员只能通过对这些企业的相关负责人员采用调查询问笔录的形式来确定企业的生产量。
“新法实施后，这种情况肯定会继续出现。”刘永涛说。另外，条文所指的“必要的资料”的具体范围有哪些？环保行政机关能否以“拒绝检查”的理由对当事人进行处罚？如果不能，对类似情况又该如何处理？
刘永涛认为，对于新法尚未明确，但现实执法中存在的执行细则等问题，需要在顶层设计中增加一些配套规定，以确保现场检查的执法效果。
2查封、扣押如何不瞻前顾后？
新《环保法》第二十五条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。
争取到这一行政强制权，可以说是面对严峻环境形势及环境执法种种困难，各级环保部门、环境科学、环境法学专家及社会公众呼吁的结果。
但是，有权了却不知道怎么用，“如何界定‘严重污染’？怎样理解‘造成污染物排放的设施、设备’？”，“可以”怎么说？刘永涛对记者罗列出了一连串疑问。
在环保行政机关查封正在排放污水企业时，如果当时只有在停止生产供电的情况下，企业才能停止产污，环保行政机关可否查封排污企业的生产用电的电闸？如果环保行政机关已对造成污染物排放的设施、设备进行查封后，当事人又擅自把封条撕掉，这又该如何处理？刘永涛说，为了解这方面内容，也请教过工商部门的同志，因为他们在查封扣押方面的经验比较多。
其实《环境行政处罚办法》已有规定，查封、暂扣当事人的财物，应当当场清点，开具清单，由调查人员和当事人签名或者盖章。查封、暂扣的财物应当妥善保管，严禁动用、调换、损毁或者变卖。
刘永涛建议应进一步规范环保行政机关实施查封、扣押行政强制措施，保障环保行政机关依法履行职责，建议环境保护部根据《行政强制法》、《环境保护法》等相关规定，尽快出台《环保行政机关实施查封、扣押行政强制措施实施办法》，对环保行政机关实施查封扣押的实施主体、对象、实施程序等问题作出详细规定，并以部门规章形式出台。
在一些执法人员眼中，查封、扣押等措施的实施，最大阻力在于环境监察部门的资格。谈到环境执法中实施查封扣押的执行主体问题，鄢桂军说，当前，由于地方环保局人力有限，强制执行往往都由环境监察机构进行，而多数的环境监察机构属于事业单位，不是行政机关，要依靠环保局委托才能开展行动，可这种授权行为要真正拿到法庭上可能又经不起推敲。另外，环境监察机构在执法过程中受地方保护左右，使执法效果大打折扣。
“必须与公安联动才起作用，并且尽快对环境监察人员进行培训。”安徽一位基层环保部门领导表达上述看法。
“只有明确实施办法，基层环境执法机构查封、扣押时才不至于瞻前顾后。”鄢桂军说。
3按日连续处罚怎么罚？
新《环保法》第五十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。
这一条主要是针对企业持续性的环境违法行为。根据我国现行法律，如果只认定为一个违法行为予以处罚，有违过罚相当的原则；如果认定为多个违法行为予以处罚，又缺乏法律依据。
然而，基层对如何实施按日计罚却存在困惑。徐敏说，一是怎样实施，有待细化；二是她所处的广元市经济并不发达，开出10万元环保罚单，就足以让绝大多数企业难以承受，再开出按日计罚罚单，处罚额度将变得更大。她坦言，在经济发展任务面前，环境执法压力很大。
也有执法人员向记者反映，“排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的”的适用范围，是不是仅限于“排放污染物”，而“未批先建”等违法行为是不是不属于适用范围了？“另外，按照新环保法的规定，后续罚款的基础是按照第一次的罚款。如果有某些违法行为，第一次没有受到罚款的处罚，是不是就不符合按日计罚的条件？
据了解，重庆、深圳等地，按日计罚的处罚手段已有试点探索的经验，但全国大多数地区都尚未实施过按日计罚。即便是在试点多年的重庆，也有环保工作人员困惑于什么叫“拒不改正”？对于很多超标因子，部分因子改正总体还超标，到底是看行为、还是看结果？
“没有细则，按日计罚的执法手段就难以成为斩断违法排污的利剑，”据环境保护部政研中心高级工程师王彬介绍，国外实施环保按日连续处罚始于40年前。最早对持续性违法行为规定“按日连续处罚”的是美国1970年的《清洁空气法》。目前，有几十个国家和地区实施了按日连续处罚。我国台湾地区已经出台了“违反水污染防治法按日连续处罚执行准则”。
资料显示，重庆自2007年实施按日计罚制度以来，共在69起案件中对违法企业进行了按日计罚，主要集中在无证排污或超证排污领域，个案罚款额最高可达3000多万元，违法行为改正率大幅提高。
4拘留能管住违法者？
新《环保法》第六十三条规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。
环保部门认为，必须要对有关责任人员处以人身处罚，才能形成有效威慑，因此新法增加这一条，是对尚未构成犯罪的一般违法行为给予的一种最为严厉的制裁，为防止滥用，还详细规定了适用的4种情形。
有执法人员提出疑问：“直接负责的主管人员”的范围有哪些？“其他直接责任人员”的范围又有哪些？
刘永涛认为，如果这里所指的“直接负责的主管人员”既包括企业的法定代表人，也包括企业的分管负责人，在实际工作中，如果遇到需要将案件移送公安机关对直接负责的主管人员进行行政拘留的话，是否要将企业的分管负责人和法定代表人同时列入移送名单中？如果企业法人代表常年在外地而不在当地，是否也要将其列入移送名单中？是否可以将主持日常工作的负责人列入移送名单中？
拘留只是手段，并不是最终目的。“我特别希望环保和公安部门联合举办一些培训班，让企业相关人员知道今后如果不守法，将会被行政拘留。”刘永涛建议。
5移送程序怎样衔接？
新《环保法》第六十九条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
按照我国的立法惯例和立法技术规范，违法行为构成犯罪、需要追究刑事责任的，统一在刑法中规定，而其他法律仅作衔接性规定即可。因此，这一条关于污染环境罪和非法处置进口的固体废物罪，刑法和“两高”司法解释已有相关规定。
不过，针对环保部门和公、检、法部门衔接，案件移送，证据保全方面，有关人员还是提出不少问题。
据了解，我国法律解释制度分为立法解释、司法解释和行政解释，立法解释的主体是全国人大常委会。一些基层法院的法官认为，全国人大常委会法制工作委员会的解释既不属于立法解释，也不属于行政解释，更不属于司法解释。所以，在日常工作中，基层法院对全国人大常委会法制工作委员会的解释不予采纳。但是，记者就此说法求证最高法工作人员，得到的答案是“基本遵照执行”。
“环保部门没有强制权，申请法院来执行强制措施实施起来有难度。”徐敏说，相比起其他部门，环保部门和司法部门联动协作的起步较晚。
据徐敏介绍，广元市环境监察人员近日正在集中处理废机油跨境转运污染案。在接到群众投诉后，广元市环保部门需要司法部门协助办理，但由于部门之间衔接机制不够完善，目前执法进度相对较慢。“这一耽搁，企业污染环境的时间更长了。”徐敏说。
山东省青岛市环保部门近日在办理某企业排放有毒物质案件过程中，公安机关认为必须符合“私设暗管或者利用渗井、深坑、裂隙、溶洞”排放和“有毒物质”两个条件才能认定涉嫌犯罪。环境执法人员认为企业未经环保审批验收、企业自行申报登记材料中未申报实际排放了有毒物质的排污口，应属私设排污口。排污口前段覆盖土石，其意图是掩盖排放有毒物质，规避监管，符合“私设暗管”的认定。但是公安机关要求环保部门必须出示规范性文件、标准等证明此种情形才能认定，目前案件搁置。
“在与公安机关、检察院研究移交案件时，检察院方面反复强调环保部门对移交案件的行政执法程序必须合法。”山东省青岛市环境监察支队赵彭介绍。
“案件搁置可能导致监督部门认为环保部门不及时移交或以罚代移交，进而追究环保工作者的责任。”赵彭认为，亟待解决的问题有，一是明确采样资质，建议建立监察、监测联动工作机制，同步实施现场检查监测。二是明确有关专业名词的内涵与外延。
6行政处罚能够强制执行？
新《环保法》第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。
这一条重点针对近年建设项目未批先建现象屡禁不止。此前对于未批先建的法律责任只在单行法和行政法规中有规定。新法堵住了现有规定中“限期补办”的漏洞。
如果碰到企业拒不执行怎么办？人民法院发出环保禁止令等措施在江苏省等部分地区试点运用，而行政处罚申请人民法院强制执行，解决了企业对环境行政处罚置之不理的情况，但这些手段最终能够执行的案例却不多。
据了解，福建省南平市延平区人民法院近日对申请执行人南平市环境保护局，申请对建瓯市金峰气体有限公司不认真履行环境违法行政处罚一案，依法作出行政裁定予以强制执行。
在与南平市基层环保人员交谈中了解到，一些县（市）环保部门遇到一些企业对环保行政处罚决定拖而不理，让环保部门百般无奈，地方人民法院人员少、怕麻烦，有的基层环保部门甚至不知如何申请，需要提交什么材料等等，使得一些行政处罚案件不能及时完结。
南平市基层执法人员提出，向法院申请强制执行的程序不够明确。这位执法人员问道，环保部门申请法院强制执行行政案件应具备那些条件？环保部门申请法院强制执行应当提交那些材料？申请强制执行，环保和法院工作衔接需要解决哪些问题？
而在江苏省射阳县环保局工作的周佩德也表示了同样的观点。他分析说，目前，射阳的法院强制执行率连30%都不到，涉及到环保案件的强制执行率则更低了。周佩德看来，执行力度低的原因是多方面的，完善环保部门和司法部门的衔接机制是当务之急。
另外，甚至是环保部门内部，对这一条文也有分歧。例如，对于“责令停止建设”问题，有地方环保局环评部门工作人员向记者反映，这个行政处罚命令究竟应该谁下谁执行？是环保行政机关？还是委托的监察机构？
7连带责任“带”上了谁？
新《环保法》第六十五条规定，环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防治污染设施维护、运营的机构，在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。
本条是关于环境服务机构与污染者承担连带责任的规定。全国人大法工委行政法室主任袁杰在解读这一条款时指出，这个问题在调研时收集到了相当多的意见。这条规定相当于要求上述机构不仅需接受法律规定的处罚，还要额外承担民事责任，是一条比较严格的规定。
浙江台州临海市环保局宣教法制科杨金国反映，目前大部分企业是位于各个工业园区内，园区建立了集中式的污水处理厂。企业将初步处理后达到纳管标准的废水排入污水管网，进而由污水处理厂进一步处理。在这种情况下，如有企业将含有重金属的废水（超标3倍以上）排入污水管网，是否应追究其刑事责任呢？
中国政法大学副教授胡静认为，对于园区内和园区外的问题值得研究，这涉及到新法，提供环境服务的社会第三方和排污者的连带责任问题，园区设施可视为社会第三方。连带责任是民事责任连带还是行政责任连带？都是有待厘清的问题。
8限期治理还成排污借口？
新《环保法》第六十条明确，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
据介绍，以往企业利用限期治理，作为超标排污“护身符”的现象饱受诟病。新法修改后，限期治理期间将不准超标，如果超标，将综合运用按日计罚等手段，迫使企业自行治理。
对此，辽宁省大连市环境监察支队淮路枫认为，限期治理若想发挥作用，一是实施细则必须要明确治理时间；二是限期治理后仍超标排污的，要从严从重处理。
由于责令停业、关闭是非常严厉的处罚措施，决定着企业的生杀大权，应当慎之又慎，所以责令停业、关闭的应当报有批准权的人民政府批准。对于报请人民政府批准，淮路枫表示些许担忧，他认为之所以要详细规定限期治理配套细则，就是为了防止一些不作为部门变相为违法行为打“保护伞”的问题。
据了解，早在2009年，《限期治理管理办法（试行）》中已规定，环境保护行政主管部门应当根据完成限期治理任务的实际需要，合理确定限期治理期限。限期治理期限最长不得超过1年。但完全由于不可抗力的原因，导致被限期治理的排污单位不能按期完成治理任务的除外。环境保护行政主管部门不得通过重复下达限期治理决定等方式，变相延长限期治理期限。
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