专家：治霾应把联防联控融入《大气污染防治法》
国庆长假过后，如果你恰巧坐火车从广州回北京，一定会对雾霾的区域性特点感受颇深。10月9日，环境保护部发布的全国城市空气质量日报显示，沿着京广铁路一路向北，广州、长沙、武汉、郑州、石家庄、北京的AQI指数分别为88、129、109、227、436、379。
在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，联防联控是解决当前我国区域性大气污染问题的重大措施。围绕这一点，他对《大气污染防治法》（修订草案征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”），从立法体系、立法目的、基本政策、立法体例、监管模式、监管体制、法律制度、法律机制和法律责任等9方面，阐述了自己的看法。以下是记者与他的对话。
1立法体系
加强与相关法律、规划衔接，由管控型向共治型立法转型
环境报：当前我国大气污染联防联控规范体系建设存在哪些问题？
常纪文：实事求是地说，当前区域雾霾的严重性已超越了《环境保护法》和《大气污染防治法》制定或者修订时的立法预期。
首先，现行《环境保护法》和《大气污染防治法》缺乏与《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的衔接机制，新修订的《环境保护法》仍侧重于点源控制，没有建立全面的能源总量控制制度，对臭氧排放控制规定不足，对导致酸雨污染的氮氧化物以及对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。长期的地方保护主义和区域经济持续高增长，也使污染突破了环境承载能力，导致大范围的跨区域雾霾发生。
其次，虽然近年出台了一系列措施，由于缺乏现行环境法律的明确规范和指引，对区域联防联控难以作出系统性的体制和制度安排，对于区域纠纷和环境侵权难以做出适法评判和处罚，因而其规则适用性功效存在明显欠缺，且效力低于法律。
环境报：如何完善联防联控体系？
常纪文：学者们普遍认为，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》以及2014年出台的考核规则等规范接地气，且符合中国环境保护实际，因而实施效果比《大气污染防治法》的效果要好得多。
当前，应借修法契机，开展监管体制、监管制度和监管机制的创新工作，建立点面结合、区域和行业管理相结合的新型大气环境管理体系。
考虑到雾霾的防治需要有一些特殊的制度和机制，如果修改后的《大气污染防治法》对区域大气污染联合防治规定得很原则，应当考虑制定专门的《区域大气污染联防联控条例》或者《区域雾霾防治条例》。
若修改后的《大气污染防治法》转型很彻底，《区域雾霾防治条例》的制定急迫性就不是很明显。
另外，还应当坚持通过节能减排实现气候变化减缓要求的双赢模式。为此，修订《大气污染防治法》应当为《气候变化应对法》的制定留下接口。
环境报：区域合作在法制机制上还存在哪些问题？
常纪文：一是区域大气污染防治的自然属性与我国行政区域管理的社会性严重脱节，加上硬件缺乏或闲置，很多区域监测网络设施难以发挥应有作用；
二是除了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》属于中央主导的强制性区域合作外，其他的区域合作缺乏国家强制规则支撑，难以实现全覆盖，甚至像安徽、河南、湖北、江西等地至今还未进入相应的区域大气污染联防联控机制之中；
三是缺乏中央统一强力指导，不同区域合作体制、制度和机制不仅有不同点，还有重大区别，难以实现有机统一。
2立法目的
防治区域大气污染对保护和改善环境空气质量具有重要意义
环境报：为什么一定要将防治区域大气污染的重要意义写入立法目的？
常纪文：由于2000年《大气污染防治法》修改没有预计到大气污染会演变得如此严重，因而未将防治区域大气污染的重要性写入立法目的。立法目的对基本原则、基本政策、法律制度的设计具有重要指导作用。当前，我国大气污染呈现出既有点源的局部污染，也有各行各业产生的大气污染物经过复合或者叠加而形成的区域污染特点。因此，在立法目的中体现区域大气污染控制的重要性及意义很有必要。
3基本政策
增加涉及经济、社会、环保的区域一体化规定
环境报：环境保护进入新的瓶颈期的主要原因是什么？
常纪文：现有的以行政区划和行业为对象的分割管理模式造成资源难以得到有效整合，资源分配效益最大化的结果难以实现，有利于环境污染整体防治和生态环境整体保护的一体化产业结构和布局难以形成。必须通过经济、社会和环境保护区域一体化措施，从更大范围优化产业结构，优化管理和人力资源配备，优化自然资源配置，统筹环境保护工作。
京津冀一体化的形成与发展和长三角、珠三角一样，是对现行分割式发展模式的重大突破，是对现行生产、生活模式的新发展。
环境报：区域一体化会对大气污染防治带来哪些积极影响？
常纪文：当前，社会各界对各城市工业产业结构的部署还是有意见的。譬如，经济发展规划还是以地级市为单位进行，很多地级市甚至县级区域都想保留自己的水泥厂、火电厂、冶炼厂等高耗能、高污染企业。
通过一体化规划，大力发展整个地区的交通网络和物流业，使那些做大做强的企业也能够超越行政区域界限，提供跨区域服务，从而克服以前因为交通不方便和物流不发达导致的各个区域产业结构小而全，但创新、竞争、环保能力弱的现象。
建议在征求意见稿第三条增加第三款，即“国家鼓励各级人民政府通过区域一体化的规划和措施，优化区域内产业结构和布局，减少区域内大气污染物的排放。”
4立法体例
使区域大气污染防治成为贯穿整部法律的主线
环境报：应对雾霾区域化特点，立法体例应该作哪些调整？
常纪文：雾霾防治需要采取多方面、相互协同的措施，但最终还得依靠一般的大气污染防治法律制度和机制。因此在体例设计方面，建议如下：
总则的基本原则、基本方针、基本政策等条款，需体现控制区域大气污染的要求。
在监督管理和社会监督部分，大气环境管理的制度和机制设计应当考虑污染的区域化特点和要求，如政策环评、规划环评、项目环评、“三同时”制度、排污许可与排污权交易、总量控制、区域限批、排污收费、现场检查、有奖举报等。
把雾霾防治局限于重点区域不太科学，考虑将征求意见稿第五章标题改为“区域大气污染防治”，不过仍可以把重点区域大气污染防治作为重点规范的内容。
在法律责任部分，设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。
5监管模式
鼓励公众参与，形成多维度的管理和监督模式
环境报：在简政放权大背景下，监管模式怎样适应新的治理体系要求？
常纪文：传统的中国环境保护立法，立足于义务本位，故监管模式是命令加控制式的管控模式。
但是，目前的市场经济条件下，国家还在进一步简政放权，开展行政管理体制改革，因此需要按照国家治理体系的建设要求，理顺市场、社会、企业与政府监管之间的关系，逐步扩大社会参与和监督作用，降低政府监管成本。
另外，环境保护涉及面广、环节较多，若是仍按照以前的监管模式，相关的监管工作将无力开展，更难以起到有效作用。为此，环境立法应当充分发挥公众参与和监督作用。新修订的《环保法》响应这一时代要求，专设“信息公开和公众参与”一章，得到了各界的广泛赞誉。
环境报：为适应新的监管模式，新法应如何调整？
常纪文：“监督管理”是行政法上的术语，并不包括公众的参与和监督。建议将征求建议稿第三章标题改为“大气污染防治的管理和监督”。此举可以名正言顺地把社会公众的参与、监督，特别是媒体的参与、监督纳入环境监督管理体系之中。
建议征求意见稿第七条增加公民环境权利的规定，为后续修改中设置“信息公开与环境保护”专节甚至专章打下基础。如有可能，可以明确公民有享受适应良好大气环境的权利，并且按照新修订的《环保法》的规定设置公益诉讼制度，作出一些具体化规定。
参照新修订的《环保法》，规定权力监督制度，要求各级政府向同级人大及其常委会汇报环境保护工作时，须包括大气污染防治的内容。
设立区域监督和制约机制。这可以限制地方各级政府继续奉行地方保护主义。
实行主要大气污染物排放交易制度，发挥市场支配作用；允许民间设立大气污染防治基金，鼓励大气污染专业治理与第三方治理。
6监管体制
围绕区域大气污染监管进行体制创新
环境报：《大气污染防治法》的监管体制应如何调整？
常纪文：目前，环境保护界流行这样一种看法，就是环保部门承担了太多不应承担的责任，比如安全生产事故导致的环境问题，能源消耗导致的环境问题，规划不合理导致的环境问题等，其法律责任往往都是由环保部门承担。总而言之，就是别的机构行使了权力，而其造成的环境污染等责任则由环境保护部门承担。
对这一现象应当予以重视。国家正在加强生态文明体制改革，因而建立统一、协调、有效的环境监管体制迫在眉睫。虽然新修订的《环保法》未对环境监管体制作出实质性调整，但是在修改《大气污染防治法》的过程中，可以对此作出细致的调整规定，从而有效发挥环保部门的统一监督管理作用。
建议将统一监督管理细化为“统一指导、协调和监督”，并明确环境保护部门在大气污染防治工作中的职责手段，其中包括区域大气污染防治方面的指导方式、协调方式和监督方式，如约谈、通报、考核等。
环境报：针对区域污染特点，大气污染防治监管体制如何创新？
常纪文：由于区域大气污染联防联控针对的是区域间的大气污染危害，涉及区域之间监管的对接、统一和协调，因此，需要对现有的大气污染防治监管体制进行创新。
建议在征求意见稿第五条增加第三款，“跨区域的大气污染防治工作，由共同的上级人民政府统一指导、协调和监督，必要时建立区域大气环境保护机构，统筹协调区域内大气污染防治工作。”
在此基础上，在第五章“重点区域大气污染联合防治”中，规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一行政规划体制、统一环境保护共治体制和机制、协调执法体制和机制、统一举报体制和机制、统一监测网络组织体制和机制、统一应急体制和机制、统一污染物排放总量分配体制和机制、统一排污权交易体制和机制、统一大气污染治理市场化体制和机制。另外，如果有可能，建立区域间协商体制和社会监督体制，特别是司法监督体制。
7主要制度
形成点源和区域大气污染防治措施相衔接的措施体系
环境报：区域大气污染防治主要制度设计上还有哪些需要完善？
常纪文：主要制度是指支撑法律的主要措施体系。不同的专项法律，应当有针对自己的法律调整对象的特殊调整措施。
对区域大气污染防治工作，欧美等发达国家和地区普遍实行区域空气质量监测、评价和信息共享制度；区域排放上限与核查制度；区域管理和协调制度。
征求意见稿第七十条明确，建立区域空气质量监测、评价和信息共享方面的制度。下一步，应当制定监测体系的标准化、规范化、区域化和协调化，以及统一评估的规定。
在区域排放上限与核查制度方面，我国除了区域总量控制受到法律肯定以外，其他具体制度仍然停留在规划、行动计划和区域合作协议层面。
不过，在区域排放上限方面，一些地方的立法已经开始在这方面迈出创新的步伐，如《北京市大气污染防治条例》第四十二条，确立了区域污染物总量减排目标。
在核查制度方面，我国目前仅仅针对行业建立了核查制度和相应的法律责任追究机制，对区域的排放总量控制仍停留在建立检查制度阶段而不是更高一层的核查制度，此外还缺乏区域内的省际报告和省际污染排放超量补偿等制度。
环境报：区域管理和协调如何调整？
常纪文：征求意见稿就大气污染防治重点区域的划定、区域大气污染防治规划的制定、有关标准和淘汰名录的制定等重要问题做了特别规定，建立了重点区域的煤炭总量控制等法律制度，但未对区域污染物排放总量指标分配、区域核查等制度做出明确规定。
总的来看，在区域管理和协调方面，以前中国的区域管理范围主要集中在大气污染防治重点城市制度中的“重点城市”，现在通过规划逐步扩展到污染比较严重的重点区域。两者相比较，前者的国土覆盖比例要比后者大得多，后者的覆盖面积约132.56万平方公里，仅占我国国土面积的13.81%。目前，还没有将那些空气污染不严重或者具有污染风险的区域纳入区域管理的范围。
建议对我国的大气环境质量进行区域分级，然后依级别进行管理。对属于污染严重级别的相邻区域，则加强区域间的污染联防联控。
8法律机制
形成包括空气质量目标、跨境污染防治、区域守法监督等在内的机制体系
环境报：空气质量目标机制有哪些不足？
常纪文：法律机制是让法律制度发挥作用的具体措施和方法。
这次《大气污染防治法》修改在空气质量目标机制方面创新力度很大，虽未设“环境空气质量监督管理”专章，但体现了基于目标管理角度开展监督管理的思想。
但是，一些目标管理规定，如环境空气质量标准、排放标准的制定，环境空气质量目标责任的落实，地方大气污染防治规划、环境空气达标方案的制定，以及城市内部功能区的布局等，都局限于各自行政区域的小格局之内，与大气污染物的区域扩散和区域影响性的特点不一致。因此，需要在区域大气环境目标监督管理大框架之下进一步创新。
环境报：跨境污染防治合作机制有什么欠缺？
常纪文：在跨境污染防治合作机制方面，新修订的《环保法》的规定和有关规划、计划等，自上而下地规定区域合作的原则、内容、程序和方式，建立了目标任务分解、年度考核、中期评估和终期考核等机制，确立了以区域联席会议为主要形式的协调机制，重大监测信息和污染防治技术共享机制，区域联防联控与应急联动机制，煤炭消费总量控制机制，联合执法监管机制，规划及重大项目环境影响评价会商机制等具体的措施和方法，形式非常健全。
但是这些机制仅存在于规划、行动计划和地方立法层面，没有上升到国家法律层面。其普遍性和强制适用性需要通过修订《大气污染防治法》予以巩固和发展。
另外，国家层次的信息通告与报告机制，以及向公众、环境组织、消费者组织、敏感人群、相关卫生保健机构的定期通报制度不健全，并且还缺乏各省向国家和其他行政区域通报污染警戒阈信息的规定，甚至尚未健全关于雾霾、光化学烟雾、二氧化氮、氮氧化物的联合控制机制，区域性的酸雨危害还没有得到有效控制，这些均需要通过制定新的法律措施予以解决。
虽然征求意见稿第六十四条规定“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作”，且在其他条文中对以上大部分内容都有所涉及，甚至有的规定设置得也比较具体，但是区域评估、联席会议、总量分配、技术共享、区域市场等规定的缺乏或者不足，使得整个跨区域污染防治合作机制的系统性、可实施性有所欠缺。
环境报：能否整体评价一下“重点区域大气污染联合防治”一章？
常纪文：总体上有两个问题：一是侧重对行政区域的考核，欠缺区域间大气环境保护监督和法律责任追究措施，公众参与渠道狭窄。二是缺乏统一的吸收第三方参与的区域大气质量评价和法律实施效果评价制度，缺乏区域大气污染补偿机制或者惩罚机制，这就使得无法全面杜绝工业地区肆无忌惮排放现象的频繁发生。
此外，还应对生态补偿机制作出进一步的规定，让生态供给地区得到来自工业地区的经济补偿，从而保障各地发展权益的平等性。
9法律责任
将共同但有区别原则确立为大气污染联防联控的基本原则
环境报：如何理解国内区域大气污染防治共同但有区别责任原则？
常纪文：为体现区域公平，应参考国际环境法上的共同但有区别责任原则中的合理性因素。主要内容包括以下两点：
一是大气污染联防联控强调共同的责任。这是由于各行政区域和各行业领域包括工业领域、农业领域以及社会生活领域等，均对大气污染做出了历史和现实的“贡献”。
二是共同的责任是有区别的共同责任。这种区别性主要体现在不同发展程度的区域之间，体现在不同的行业之间。此外，综合区域和行业特点来看，若在行政区域范围内，存在某区域或行业排放总量较大的情况，这个地方政府或行业部门就应当承担主要的管制责任。
环境报：在此基础上，如何规定各责任主体的具体责任？
常纪文：第一，明确规定污染物排放总量大的行业和地区应当承担这一区域大气污染主要的减排责任，包括经济成本的承担责任和减排行为的履行责任；应当承担与其排放总量比例相适应的减排责任。
第二，对自然排放行为，应当予以正确引导。
第三，共同但有区别责任原则的实施，应统筹考虑历史与现实的双重责任，如现实中排放巨大的行业和区域，应当承担区域污染联防联控更大的经济责任和行为责任。
第四，国家需要创新责任分配机制和调控机制，解决历史责任和现实责任。
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