农村污水PPP项目运作路径及改进方向
一、农村污水处理行业政策背景
2015年4月，《水污染防治行动计划》(即“水十条”)发布，要求推进农业农村污染防治，加快农村环境综合整治，再一次使农村水环境治理成为各界关注的焦点，并且明确规定以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，加快农村环境综合整治。
2015年4月，财政部和环保部联合发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》指出，“在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，对提高环境公共产品与服务供给质量，提升水污染防治能力与效率具有重要意义”。
2016年12月国务院发布的《“十三五”生态环境保护规划》指出，在“十三五”期间“推进13万个行政村环境综合整治，实施农业废弃物资源化利用示范工程，建设污水垃圾收集处理利用设施，梯次推进农村生活污水治理”，将农村生活污水治理引入国家规划的层次，使得此类项目有更强的政策支持。
2017年7月，财政部、住建部、农业部、环保部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作(PPP)模式。
二、农村污水PPP项目运作路径
(一)项目运作方式
根据发展现状，我国农村污水处理PPP项目一般为新建项目，此类项目通常采用DBOT的模式，即：
(1)政府授权项目实施机构，通过法定程序选择有丰富污水处理行业运营经验社会资本或其联合体;
(2)政府指定政府方出资代表，与选定的社会资本按各占一定比例的股权组建项目公司;
(3)根据政府授权的项目实施机构与项目公司签署相关项目协议，授予项目公司PPP合作经营权，在合作期内负责本项目的投融资、设计、建设、运营、维护、及移交等工作，并自行承担约定的责任和风险;
(4)政府授权的项目实施机构根据《PPP项目协议》的规定以及相关的可用性和运维绩效考核标准，向项目公司支付污水处理服务费;
(5)在合作期满后，项目公司将所有项目设施资产完好无偿移交给政府授权的项目实施机构或其指定机构。
(二)项目交易结构
1、项目投融资结构
根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发〔2015〕51号)的相关规定，并结合项目实际情况及金融机构的相关要求，项目公司资本金最低为项目总投资20%，其他资金可通过银行贷款、股东借款、基金、资产证券化等多元化方式筹集。如项目实际总投资超过估算总投资额，超额部分的资金应由项目公司负责依法筹集。
2、项目股权结构
按政府方与社会资本约定的注册资本出资比例，双方按实际约定的支付比例和支付方式确保资金按期到位。未经实施机构书面同意，项目公司不得减少其注册资本;因投资总额和生产经营规模等发生变化，确需减少的，在经实施机构同意并经审批机关批准后，可履行相关法定程序减少注册资本金，具体可根据项目情况设立锁定期。
3、项目回报机制
目前，农村污水PPP项目在无法实现“使用者付费”的前提下，主要方向还是“政府付费”，根据财金[2014]156号文的要求，政府付费可按照项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素组合付费。农村污水处理系统区别于城镇化污水治理的集中处理模式，通常呈点状分布，且污水处理设施规模偏小，按污水处理量进行付费，可能导致污水处理单价过高，特别是政府对污水处理量进行保底的情况下可能导致政府承担过多的付费，因此政府付费通常项目的可用性和绩效进行付费，使得测算后的污水处理单价处于合理水平，具体需根据不同项目属性及特点建立明确的回报机制。
4、项目绩效考核
引入绩效考核的目的是为政府支付的污水处理服务费提供准确可靠的依据，本项目具有公共性、长期性的特征，公共服务是否能够满足使用者或政府要求，以及长期运行过程中是否能够始终满足合同约定的标准要求，这些都需要通过绩效考核予以认定。另外，亦可将公众满意度纳入评价体系，建立公众使用者与政府共同参与的综合评价体系，或推广第三方绩效评价。
绩效考核指标通常包括可用性绩效考核和运维绩效考核，主要对项目可用性及进入运营期后的运营维护进行考核，除设定出水水质达标这一结果导向的考核指标外，还应该建立过程导向的考核指标，针对农村生活污水运营管理的特点，并根据国家发布的《农村生活污水处理设施技术标准(征求意见稿)》中规定农村污水建设运营的要求和标准，从污水收集、管网维护、设备管理、人员情况、排查检查、安全管理、形象管理等一系列的过程管理都纳入考核范围，确保污水处理设施及管网的运营维护落到实处。
5、相关配套安排
政府方负责项目的立项、规划选址、土地预审、环境影响评价以及节能登记备案等前期手续相关的批复文件;
政府方授权的实施机构一般情形下，会将项目所需项目用地在合作期内依法定程序无偿提供给项目公司;
政府方授权的实施机构在招标完成后一定期限内，通常设定为一个月内完成项目工程范围内相关土地的征地、动迁安置补偿及三通一平等工作，并及时将建设土地移交给项目公司。
(三)主要合同边界
1、项目合同主要内容
项目合同主要包括PPP协议、股东合同、履约合同、融资合同、保险合同等。这里着重对主要的合同边界项目资产权属、政府支付方式及风险分配等容易引发合同双方争议的条款予以分析。
2、项目资产权属
在财政部印发的《ppp项目合同指南(试行)》中对此没有明确的概念描述，在发改委印发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中出现在第八条第5项：“项目资产权属是指明确合作各阶段项目有形及无形资产的所有权、使用权、收益权、处置权的归属。项目资产主要包括土地和土地上的附着物、设施设备等”。PPP项目用地一般都是划拨土地，不管是划拨还是出让，通常应明确未经政府批准，项目公司不得将该项目涉及的土地使用权转让给第三方或用于该项目以外的其他用途。项目土地附着物、建(构)筑物、污水处理设施及设备等产权(所有权)属于政府方，在特许经营期内由项目公司使用，期满后即由项目公司无偿移交给政府或政府指定的单位。同时，在项目经营期间获得的各类知识产权通常也明确附随整体项目移交政府方。
3、政府支付方式
污水处理服务费和运维绩效服务费由市或县财政或其授权的实施机构按期支付给项目公司，PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经本级人民政府审核同意，财政部门将财政支出责任纳入年度预算管理，报经人大同意。同时，制定相应的调价机制，根据运营维护期间的通货膨胀情况(主要是指药剂费、电费、设备维护及零部件更换费、污泥处理费、人工费、保险费及管理费用、税费等)进行调整。
4、风险分配
风险分配结果的边界很清晰，具体根据项目情况适时调整。在财政部合同指南中明确了该原则：项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。项目实践中存在为规避利率波动对政府付费金额的影响，PPP合同将财务风险中的利率风险设置为双方共担，并设置相应调价机制，当利率变动达到一定幅度即可启动调价机制。
三、农村污水PPP项目改进方向
(一)建立完善的技术路径
技术路径是项目的核心，项目应根据进水水质、选址、处理规模和周边环境等因素，综合考虑，选择最优处理技术、处理规模和项目选址，以便于污水收集量的统计，及污水排放量及排放水质的计量和有效管控;亦也可以发挥社会资本的积极性，或聘请第三方机构作技术支持，从而形成最优项目技术方案。
(二)建立完善的运营风险分担机制
相比城镇化污水处理项目，农村污水处理项目通常单体规模较小，缺乏规模效应，污水收集风险较大。为充分发挥社会资本的专业运营能力，污水收集风险主要由社会资本承担，政府做好相应的绩效考核，并通过激励机制及合理的风险共担机制，以切实提高项目运营水平。
(三)完善收益回报机制
由于农村人口密度小，人员流动性大及农村存在大量自备井等特点，农村污水处理项目的收费难度相对较大。因此，为应对收费难的问题，政府需结合当地实际经济发展水平，在争取国家经济补贴的同时，制定合理的收费机制，如按人口为收费基数，或将其纳入自来水费中一并收取。
(四)建立完善的日常管理机制
农村污水治理由于村镇人口流动性大、无专业设备维护人员等原因，经常出现设施老旧、设备空置等问题，最终导致污水处理系统形同虚设。建议由社会资本设立专门的技术人员分区定点对设备进行维护及更新，同时政府对其进行监管，以保障农村污水项目真正落到实处，为百姓谋福利，更为生态环境的建设优化出一份力。
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