“不处罚不审批”现象如何破解？
要合理准确把握环境管理与服务的力度、边界。在把握处理二者的关系上，要坚持一条基本原则，那就是管理与服务不能偏执一端，无论是管理还是服务都要依法依规依权依责。
◆孙贵东
近日，笔者所在地区生态环境部门对一起涉嫌建设项目“未批先建”行为进行了调查处理。由于这一涉事项目刚开始建设，未对环境造成污染后果，执法人员根据《行政处罚法》《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》等有关规定，对涉事企业做出了责令停止建设和不予处罚的决定。然而，负责审批环境影响评价文件的部门以“不罚款便不批准”为由，对涉事企业报送的环境影响评价文件不予审批。
事实上，据笔者了解，类似“不处罚不审批”等将环境管理与服务手段措施互为前置条件的现象带有一定的普遍性。比如，不管“未批先建”行为是否造成污染后果，如果当事人报送的环境影响评价文件想要获得批准，都要不加区分地先对其进行处罚。这种将环境行政处罚作为环境行政审批的一个硬性前置条件的做法，不仅使行政许可的便民原则打了折扣，同时也违背了行政处罚“纠正违法行为”“处罚与教育相结合”的立法目的与原则。另外，类似做法也与当前正在开展的“放管服”改革背道而驰。
对此，笔者认为，“不处罚不审批”等现象反映出的问题亟待解决。
一要合理准确把握环境管理与服务的力度、边界。无论是行政处罚、行政强制还是行政审批、行政确认，都是政府及有关部门管理社会事务的手段，然而这些行政权力尤其是审批类权力也具有很强的服务性，即行政权力具有管理和服务的双重属性。如果处理把握不好管理与服务的关系，容易导致“乱作为”“服务意识差”等问题。
因此，笔者建议负有环保类业务审批职责的部门，要按照生态环境“放管服”改革的有关精神及要求，全面系统梳理、解决有关行政权力事项运行中不好把握处理的矛盾问题。笔者认为，就生态环境保护领域而言，在把握处理二者的关系上，要坚持一条基本原则，那就是管理与服务不能偏执一端，无论是管理还是服务都要依法依规依权依责。
另外，依法从严管理也是对企业负责任的表现，也具有服务性质，特别一些督促性指导性帮扶性的检查更具服务性。依规审批也是一种管理手段，特别是对不符合环保政策的污染行业不予审批，这无疑是保护环境的源头性措施。有关部门要善于增强环境管理手段措施的服务性，同时也主动强化服务事项的管理功能，将二者有机地统一起来，实现管理与服务综合效能、效益的最大化。
二是要对现有的部门权责清单做进一步细化明确。之所以存在上述处罚和审批“打架”的问题，除了有关部门对一些政策规定理解把握有偏差外，一个重要原因是上级有关部门没有出台有法律约束作用的规定，没有对管理和服务事项之间有争议或易产生矛盾的有关问题做出明确具体的规定。
为有效防范环境执法风险，今年生态环境部出台了《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，其中明确了一些从轻、减轻和不予处罚的情形。另外，在《意见》出台之前，一些地方结合环境执法实际也制定了环境行政处罚豁免事项清单。但在具体工作中，一些地方的审批部门却没有很好地落实。总之，由于环境管理部门与审批部门在一些规定和要求上存在一些争议或者分歧，仅靠部门之间协商往往难以解决问题，有效的办法是共同的上一级部门制定出有约束作用的规定。还是以上述处罚与审批“打架”问题为例，要对哪些情况下“不处罚也可以审批”“不审批也必须处罚”等进行细化明确。
三是生态环境部门与行政审批部门加强沟通协调配合。在近期的机构改革中，各地都成立了行政审批部门，包括生态环境部门的一些审批事项都划转到了行政审批部门。行政执法权与行政审批权的分离，出于多种原因，容易出现部门之间配合不畅的问题。
对此，建议有关部门要强化依法行政、为民服务的宗旨意识，加强部门间的沟通协调配合，在不违反有关法律法规及规定的基础上，解决有关行政处罚等执法监管事项中存在的与行政服务有关的“纠结性”问题，以及行政审批等服务事项中涉及行政处罚的“堵点性”问题。
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