哪些部门或机构有资格索赔？
“目前，生态环境损害赔偿制度框架已基本建立，但由于相关政策法规、司法解释规定仍较为原则，实践中还存在一些争议问题。” 在近日举行的“2021年金杜环境法沙龙讲座——生态环境损害赔偿磋商及诉讼常见问题”上，最高人民法院环境资源司法审判咨询专家、金杜律师事务所合伙人吴青这样强调。
据介绍，对于一些常见且缺少国家层面文件依据的生态环境损害赔偿方面问题，各地纷纷在规则制定和实践操作层面进行了探索和创新，为生态环境损害赔偿制度改革提供了有益的地方实践经验。
目前，我国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团都已印发了省级改革实施方案。截至2020年11月，有363个设区的市印发市级实施方案；各地共制定磋商、调查与鉴定评估、资金管理等相关配套文件313个。
问题一
生态环境损害赔偿权利人能否扩至县一级？
与2015年印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）相比，2018年试行的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）将权利人范围从试点地方的省级政府扩大到全国各市地级政府。
《改革方案》规定，国务院授权省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府，下同）作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。“由此可见，逐步扩大权利人主体范围是改革的总体方向。”吴青表示。
据了解，目前各地大多沿用了国家层面的规定，即明确由省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。
“但也有部分省市（海南省、江苏省无锡市、吉林省长春市、陕西省商洛市）对此作出了突破性规定，授权县（市、区）级人民政府承担生态环境损害赔偿权利人的角色。”吴青强调。
但在多个县级或以下人民政府或生态环境部门提起的生态环境损害赔偿诉讼中，法院曾以原告主体不适格为由裁定驳回起诉。
2019年，浙江省丽水市某县人民政府向浙江省某县人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼。法院作出(2019)浙1121民初4042号民事裁定书，认定：“根据2019年6月5日施行的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》……本案中原告不属于上述规定的适格原告，不符合起诉条件……鉴于本案已经受理，故驳回起诉。”
虽扩大权利人主体范围是生态环境损害赔偿制度改革的方向，但权利人主体范围扩大需十分谨慎，应全面考虑生态环境损害赔偿相关能力建设问题，吴青说。
她表示，当前阶段，区县及以下级别的政府缺少作为生态环境损害赔偿权利人的明确依据；同时指定区县及以下级别的相关部门或机构开展生态环境损害赔偿具体工作在大多数地方也缺少依据。此外，从实操层面来看，部分县级及以下级别的政府尚不具备处理生态环境损害赔偿案件相关专业能力。
问题二
适格权利人可指定哪些部门开展索赔工作？
《改革方案》规定，省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。同时《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》规定，赔偿权利人可以根据相关部门职能指定生态环境、自然资源、住房城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等相关部门或机构负责生态环境损害赔偿的具体工作。
据介绍，部分地方对指定部门的范围进行了扩展，将卫生健康委员会（四川省）、交通运输部门（安徽省）、园林文化部门（杭州市、南京市、长春市）、畜牧部门（辽宁省）、安监部门（新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团）、财政部门等列入可指定负责生态环境损害赔偿具体工作的部门范围。
“但在可指定部门或机构的职能分工方面，目前仍存在不明确之处，在不同部门或机构的职能分工上存在重叠，例如生态环境部门和自然资源部门在生态环境损害赔偿工作中的分工应如何界定，容易产生争议。”吴青表示。
对此，部分地方尝试对各部门的职能分工进行细化。
《商洛市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》规定：“自然资源部门负责因采矿（包括采石）活动造成的矿山地质环境损害和国土空间开发、耕地占用生态环境损害的索赔工作；生态环境部门负责因污染环境造成大气、地表水、地下水、土壤等环境要素损害的索赔工作；城市管理部门负责城市园林、绿地生态环境损害的索赔工作；水利部门负责水资源环境损害，因河道采挖、水土流失造成的生态环境损害的索赔工作……”
《南京市生态环境损害赔偿实施办法（试行）》规定：“……市农业农村局负责办理农业生物、水生生物资源损害赔偿的具体工作。市水务局负责办理水资源生态环境损害赔偿的具体工作。市司法局配合相关部门处理生态环境损害赔偿中的涉法涉诉问题。市财政局负责生态环境损害赔偿资金管理工作。市中级人民法院依据管辖权负责有关生态环境损害赔偿案件的审判工作。”
在指定程序方面，国家及地方层面规定通常仅明确可以指定相关部门或机构开展具体工作，但并未明确该指定行为应履行何种具体手续。实践中也不乏相关部门或机构未得到适当指定或授权，或者仅依据口头指定或地方规范性文件即向义务人索赔的案例。
在安徽省某一多点倾倒固体废物的案例中，某县级生态环境局要求与涉案企业磋商，但并未提供任何材料证明其得到了适格权利人的授权或指定，吴青举例说。
哪些部门或机构开展生态环境损害索赔，可能对义务人的预期产生重大影响，因此应形成公开透明、制度化的规则。
吴青认为，在制度层面，省级、市级权利人可参考商洛、南京等地规定，明确划分各相关部门或机构在生态环境损害赔偿工作中的职能分工，并向社会公开。在个案层面，如相关部门或机构开展磋商、诉讼等具体工作，还应向义务人、法院出具针对个案的书面授权文件。
问题三
下一级部门或机构能否承办损害索赔具体工作？
生态环境损害赔偿具体工作一般由哪些部门负责？
《改革方案》规定：“省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。”但对于可指定的“相关部门或机构”是仅包括同级还是也包括下级，国家层面规定未予明确。
吴青介绍说，大部分地区明确规定“相关部门或机构”是指权利人同级的部门或机构，只有少数地区，比如宁波市、杭州市，明确规定权利人可以指定下级部门或机构承办具体工作。
需注意的是，上述情况都仅是明确相关部门或机构可以开展具体工作，而非指定相关部门或机构作为权利人，她进一步提醒道。
司法实践中，存在法院认定县级生态环境分局不属于市级权利人指定的部门或机构，从而裁定原告主体不适格的案例。
吴青举例说，2020年，山东省日照市生态环境局某县分局向日照市中级人民法院提起一件生态环境损害赔偿诉讼。但法院作出的(2019)鲁11民初298号民事裁定书认定：“根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第一条规定……日照市生态环境局某县分局并非日照市人民政府指定的相关部门、机构，其提起生态环境损害赔偿诉讼，诉讼主体不适格……驳回日照市生态环境局某县分局的起诉。”
问题四
省内跨市、市内跨区损害赔偿案件,该由哪级政府管辖？
《改革方案》和《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》均规定：“省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。”
但山东、江苏等省对于上述规定作出了突破。
山东省规定，跨设区市的生态环境损害赔偿案件中，由设区的市协商开展工作，设区的市协商不成、具有重大社会影响这两种情形的才由省政府管辖。
江苏省则赋予了省政府在本省区域内跨设区市的生态环境损害磋商不成的情形下的选择权，可以自己起诉，也可以指定其中一个设区的市政府起诉，但未明确选择该两种方式应满足的具体条件。
吴青认为，省政府作为权利人统一协调省内跨市地索赔事宜更为适当。
首先，多点危险废物倾倒、流域水污染等重大、复杂、损害范围面广、社会影响较大的生态环境损害案件中易涉及跨行政区域的情形。为确保适用统一标准对在不同地区发生的生态环境损害进行调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果后评估等，在跨市地案件中由省级政府统一进行统筹协调似乎更为公平。如各市分别进行损害评估，则可能导致差异较大或存在矛盾、重复计算的评估结果，可能导致程序拖延，也不利于生态系统的整体修复。
其次，由省政府就跨市生态环境损害统一开展索赔也可以一次性解决问题，更为高效。相反，各市分头索赔则可能由于缺乏统一协调，导致义务人需应对此起彼伏的索赔请求、承担沉重负担，其责任承担范围始终处在不确定状态，索赔工作也无法有效推进。
“我们协助处理一家涉嫌固体废物倾倒的企业，在三年多的时间内陆续收到安徽省内多个倾倒地市、县级生态环境部门分别提出的索赔请求。应该看到，由于索赔主体对生态环境损害赔偿的相关规定缺乏透彻了解，才导致多次出现无依据、不合理、程序错乱、无法实质推进的索赔。由专业能力较强的省级部门统一协调，更有利于索赔高效推进。”吴青介绍说。
另外，跨市地的生态环境损害赔偿案件中由各市地分头索赔，还可能存在赔偿资金分配不公平、地方保护主义干扰等方面的问题，而由省政府作为权利人更有利于统筹解决相关问题。
“同样，我认为在一个市内跨区县的生态环境损害赔偿案件也是由市级权利人统一协调更为妥当。”她表示。
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